处理公证信访问题的思考
——绵阳市司法局 龚 媚
公证制度是国家司法制度的重要组成部分，通过公证证明活动及公证法律服务，能够有效的规范法律行为，维护社会经济秩序，预防纠纷，减少诉讼，保障国家法律的正确实施。特别是近年来，随着国家经济社会的发展，公证的社会价值和功能日益凸显，在社会经济和民事生活中发挥着越来越重要作用。但同时公证争议问题也在增加，公证信访案件也在增多，特别是以撤销公证书为目的信访、缠访、越级上访增多，处理不好不仅会损害法律的公平正义，损害法律所保护的合法权益，也会损害公证的社会公信力。在此以公证信访问题作为切入点，探讨妥善解决公证争议问题的途径，以期更好地维护法律的公平正义、维护公证社会公信力。
一、当前公证信访的几个主要特点
1、信访事项主要是公证争议。从已受理的公证信访看绝大多数都是信访人诉求公证书存在错误要求撤销公证书。如当事人在办理了夫妻财产分割协议公证后，因一方提出离婚另一方反悔要求撤销公证书；保全证据被申请人认为未经其同意，公证机构对财产进行保全不合法要求撤销公证书；赠与人在房产赠与10多年后，因房产增值而反悔要求撤销公证书等等，这些信访事项都属于公证争议的内容。
2、信访人拒绝按照法定程序解决公证争议。《公证法》规定了应该通过法定程序解决公证争议。实践中多数信访人在公证机构作出不予复查或者不予撤销公证书的决定后，拒绝执行《公证法》的规定，不向公证行业协会提起投诉或者向人民法院提起民事诉讼，而是直接向主管司法局提出信访诉求。对于司法局拒绝受理信访的，信访人坚持要求信访解决问题，有些采取过激方式迫使司法局受理信访。
3、对司法行政机关的处理意见选择性接受。很多信访人对于司法行政机关作出的支持信访诉求的处理意见给予接受；对于司法行政机关不支持信访诉求的处理意见坚决不接受，提出司法行政机关不撤销公证书就不结束信访。
4、通过向司法行政机关施压等方式达到信访目的。很多信访人把公证信访当成了维权的唯一途径，把司法行政机关当成了撤销公证书的保障。采取缠访、越级上访，对于司法行政的处理意见不接受而向政府部门写告状信，向媒体公布所谓的虚假公证书的内幕，或者信访人吃住在司法行政机关等方式向司法行政机关施压，以达到撤销公证书的目的。
二、公证信访存在的不容忽视的问题
信访对于及时解决群众诉求，化解矛盾纠纷发挥了重要的作用。但是通过信访解决公证争议反映出存在的问题，不得不引起高度重视。
（一）以信访方式解决公证争议与现行法律法规相冲突。《公证法》、《民事诉讼法》、《继承法》以及《公证程序规则》等公证相关的法律、法规是经过国家立法机关依据法定程序审议通过的现行法律，具有国家强制执行力，任何单位、组织、个人必须遵守。通过信访解决公证争议与这些法律法规的规定不相符合，导致了信访解决公证争议于法无据，效力值得商榷。
1、公证的性质决定了公证机构及其工作人员不应属于信访事项的涉及人
《信访条例》第14条规定，信访人对行政机关及其工作人员、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织及其工作人员、提供公共服务的企、事业单位及其工作人员，社会团体或者其他企业、事业单位中由国家行政机关任命、派出的人员以及村民委员会、居民委员会及其成员的职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服上述组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。根据本条规定，只有特定的单位和个人才属于《信访条例》规定的信访事项的涉及对象，而非任何人。根据《公证法》第6条的规定：“公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构”。公证属于预防性司法证明活动，公证机构基于当事人的申请而进行公证证明活动。公证机构既不属于行政机关，也不具有管理公共事务的职能，也不提供公共服务。公证机构的工作人员也非政府任命、派出人员。因此公证机构及其工作人员不属于《信访条例》第14条规定的信访事项涉及的组织、个人，对公证机构及其工作人员的职务行为不应提出信访诉求。
2、公证争议不应纳入信访事项
根据《信访条例》第14条的规定信访人对行政机关及其工作人员等职务行为反映情况，提出建议、意见，或者不服上述组织、人员的职务行为，可以向有关行政机关提出信访事项。因此信访事项是针对《信访条例》规定的特定组织及其人员的职务行为。实践中公证信访人提出的信访事项绝大多数是《公证法》、《公证程序规则》规定的公证争议问题，即认为公证书有错误或是公证书的内容有争议，信访目的也是要求撤销公证书，而非对公证机构或者公证机构的工作人员履行职务有意见或者不服。
《公证法》第39条规定：“当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误的，可以向出具该公证书的公证机构提出复查；（2）投诉。中国公证协会《公证复查争议投诉处理办法（试行）》第二条规定：“公证当事人、公证事项的利害关系人对公证机构作出的撤销或者不予撤销公证书的复查决定有异议，采用投诉方式提请地方公证协会予以处理”；（3）民事诉讼。《公证法》第40条规定：“当事人、公证事项的利害关系人对公证书的内容有争议的，可以就该争议向人民法院提起民事诉讼”。无论是公证机构的复查、行业协会的投诉处理还是人民法院的民事诉讼，均是对当事人合法权益的保护，也是对错误公证书以及公证争议问题的救济，是法定的解决公证争议的程序和途径，当事人、公证事项利害关系人以及公证机构、公证行业协会、人民法院应都必须遵守。
同时，《信访条例》第14条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。因此，只要法律规定了法定途径解决的投诉请求信访机关不应受理，而应向有关机关提出投诉请求。《公证法》、《公证程序规则》对于公证争议解决的途径和程序以及责任都做了明确的规定：（1）复查。
因此，对于法律已经规定了公证争议的解决途径的，应当遵循法律的规定，由相关部门按照法定的程序予以解决，而不应由信访来代替公证争议解决的法定程序。
3、法律已明确规定司法行政机关不受理公证申诉案件
根据司法部《关于<公证法>施行后如何办理公证行政申诉问题的批复》：“2006年3月1日以前出具的公证书，当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误或者对公证书的内容有争议的，于3月1日以后提出行政申诉的，司法行政机关不再受理，并告知申诉人按照《公证法》第三十九条、四十条的规定相公证处提出复查或者向人民法院提起民事诉讼”。据此，司法部已经明确了司法行政机关对于当事人、公证事项的利害关系人认为公证书有错误或者对公证书的内容有争议的不再受理。不论是行政申诉还是信访，都是司法行政机关解决群众反映问题的方式，行政申诉不能受理公证争议，信访也不就能受理，否则就违背了司法部的规定。
4、信访为规避公证法律规定提供了可能
对全国及我市司法行政机关受理处理的公证信访案件分析看，当前提出公证信访主要有三种情况：一是对于公证机构的复查决定或者公证行业协会的投诉处理意见不服，但是认为诉讼成本太高或者不信任法院的审理，不愿意通过诉讼解决争议；二是提出的公证争议不符合法律规定。如复查期限过期、公证投诉期限过期或者公证争议超过诉讼时效的规定，相关部门不予受理；三是公证机构或者公证员对于复查申请推诿，不按照规定受理，造成当事人或者利害关系人寻求司法行政主管部门解决公证争议。第一、二种情况是当前提起公证信访最常见的情况。对于这两种情况，一旦受理信访诉求，无疑鼓励信访人规避法律法规，使不应受理的公证争议被受理，不应该撤销的公证书有可能被撤销，应当保护的合法权益得不到保护。
5、信访处理结果也会损害当事人、公证机构的合法权益。司法行政机关为维护社会稳定给公证机构施加压力，“化钱息访”，要求公证机构撤销公证书的结果，往往导致一方当事人或者双方当事人认为公证机构在出具公证书时违反公证程序规定，以此追偿公证机构的责任。或者维满足了信访人的诉求而损害了另一方当事人的合法权益，也会来追究公证机构的经济赔偿责任。其结果都违背了法律公平正义的原则和公证证明活动真实合法的宗旨，损害的是当事人的合法权益，也损害了公证机构合法权益。
（二）信访解决公证争议对司法行政机关执法的困扰
1、信访解决公证争议问题干扰司法行政机关正常履行职能。由于对公证争议这类涉法涉诉类信访的登记、受理，导致当事人在公证争议未经法定程序处理，或者在公证争议已经被公证机构受理复查、公证行业协会受理投诉、司法机关审理民事诉讼过程中，就开始到信访部门信访，以达到对司法行政机关施加压力，干扰对公证争议进行客观、公证的评判目的，使司法行政机关无法独立的对公证机构和公证人员执业行为进行有效的监管和指导。如我市某信访人因民事诉讼涉及公证赔偿，在法院审理过程中，认为判决结果有可能不支持其诉讼请求，就直接向国家信访局提出信访，希望通过上级部门给司法行政机关施压促使公证机构满足其提出的赔偿要求。
2、信访无法妥善解决公证争议问题。信访运作的不规范性使公证信访无论是受理还是处理都无1据可依。目前处理信访所《信访条例》例对公证信访的运作缺乏具体的规定，如对公证信访的受理范围、公证信访事项的受理审查和调查核实程序、处理的权限以及处理结果的保障等事项，都无具体的操作指导性。而《公证法》、《公证程序规则》对之规定了解决公证争议程序的法定程序，对信访并未进行规定，规定来处理信访问题也缺乏依据，使司法行政机关处理信访问题困难重重。
《信访条例》第32条对信访事项调查核实的办理规定，均不适用公证争议的解决。
其一，司法行政机关支持信访诉求缺乏强制执行措施。司法行政机关经过调查核实，认为公证书确有错误支持信访请求应该撤销公证书的，基于公证机构不是司法行政机关的下级部门，无权直接命令公证机构撤销公证书，只能建议公证机构重新复查或者建议公证行业协会重新处理投诉。如果公证机构不予重新复查或者公证行业协会不予重新处理投诉，司法行政机关缺乏强制执行的措施。
其二，司法行政机关对于信访事由合理但缺乏法律依据的信访请求，对信访人做说服解释工作往往不被接受。信访人依然坚持撤销公证书的诉求，司法行政机关难以处理。
其三，对于缺乏事实根据或者不符合法律、法规、规章或者其他有关规定的信访请求司法行政机关不予支持的，信访人往往会采取更为过激的方式向司法行政机关施压。
3、司法行政机关对公证争议调解作用不能有效发挥，解决不了信访问题。司法行政机关对于撤销合同契约类公证书的信访诉求，都先组织公证各方当事人对争议的问题进行调解。但是对于符合《合同法》和相关法律规定，符合公证程序规定出具的公证书，一方当事人提出撤销公证书，另一方当事人不予接受认可，认为公证机构能够保证合法权益，不愿意放弃既得利益的，司法行政机关的调解往往不能达成协议。
4、恶意信访和非法上访严重干扰了司法行政机关正常的工作秩序。《信访条例》第20条规定了信访人在信访过程中不得有“在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所”。实践中对于闹访、缠访、越级上访或者恶意信访等行为尚无有效措施可以制止，严重干扰了司法行政正常的工作秩序。如我市某信访人提出撤销《赠与公证书》的诉求，在公证机构做出不予复查不予撤销公证书的决定后，向司法行政机关提出信访，司法行政机关经审查后认为符合法律规定，不予支持信访诉求后，信访人不服处理意见，既不向公证行业协会投诉，也不提起民事诉讼，而是执意信访，要求司法行政机关撤销公证书，同时向党委、政府及政府部门递交告状信， 79岁的赠与人还吃住到司法行政机关10余天，扬言不撤销公证书坚决不走。通过各方对司法行政机关施加压力，已达到迫使公证机构撤销公证书的目的。
5、信访考核使司法行政部门解决信访问题倍感压力。近些年来，基层党委政府在考核政府部门绩效时，往往考核信访的数量和群众信访的激烈程度，对信访人的诉求是否合理合法一般不作甄别，为那些恶意胁迫基层的信访人留下了投机空间。使得基层司法行政机关不得不受理公证信访，不得不处理公证信访。
三、公证信访问题产生的原因
解决问题，首先要找追根溯源，找到症结所在，才能有的放矢、对症下药。对于出现公证信访的问题，既有公证机制体制的原因，也有公证执业人员的执业能力、服务意识以及行业监管中还需待进一步规范完善的地方，还有信访解决公证争议本身存在不合理的因素：
（一）法律规定的不明确导致了公证信访出现问题
按照《信访条例》第2条规定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”。这里规定的信访是行政性补充救济制度。但在实际生活中，信访早已超越了行政性补充救济的范围，在全国信访问题中，涉及更多的是法律问题而非行政问题，涉法涉诉案件占着相当大的比率。因此，当前信访除了民意表达、行政救济之外，还包含着司法救济。公证同样如此。但是这种司法救济并无法律依据。《信访条例》对公证信访事项没有做明确规定，如公证信访的受理范围、公证信访事项的受理审查和调查核实程序、处理的权限以及处理结果的保障等事项，都无具体的操作指导性，因此造成公证信访受理无据。同时《公证法》、《公证程序规则》规定了的解决公证争议程序的法定程序，并不能作为信访的处理程序，因此对信访的处理也缺乏依据，才使司法行政机关处理信访问题困难重重。
（二）信访人对法律法规的认识错误导致对公证争议提出信访诉求
很多信访人对公证的性质认识错误，以为司法行政机关是公证机构的上级管理部门，有权对公证机构政实行行政管理，对撤销公证书有决定权，所以坚持要求司法行政机关撤销公证书。也有部分群众自我维权意识强烈，但法制意识欠缺，对法律缺乏信任感，基于自身利益考虑，认为公证机构作出的不予复查或者不撤销公证书的决定是没有维护好他们的权益，以个人利益出发转而寻求司法行政机关的帮助。还有一些信访人认为公证争议通过民事诉讼按法律程序、按时限办理案件成本高、时间长，而结果还是未知，不如通过信访方式可以在短期内解决问题。
（三）媒体的舆论宣传作用引导社会公众只以信访渠道来维权
媒体的舆论作用为公众提供更多信访维权的案例，也为群众提供了更多的话语权。更多的群众通过网络媒体等直接反映问题，表达诉求。但是媒体对诉求的真实性审查缺乏有效措施，而社会公众更多的愿意支持和同情弱者。有些信访人对于司法行政机关不支持信访的，引导舆论媒体来施加压力，对公证机构的诚信进行攻击，以达到迫使公证机构撤销公证书的目的。
四、正确处理公证信访问题的措施
正确处理公证信访问题，要从健全信访体制机制、规范公证执业监管、加强行业自律以及加大法制教育普及力度等多方面入手，依法依规妥善处理公证信访问题，及时化解矛盾纠纷，从而更好地发挥公证在经济建设、民生建设中的重要作用。
（一）依法处理公证信访。各级司法行政机关信访部门应严格把握公证信访事项受理的范围，明确规定不得受理以撤销公证书为目的的公证争议事项，不得受理未经过公证复查、投诉程序解决的公证信访事项，不得受理正在进行的公证复查、投诉、诉讼程序的公证信访。对于司法行政机关已受理的公证信访事项，信访人又向公证行业协会投诉、或者向人民法院提起民事诉讼的，应终止信访程序。确保司法行政机关处理任何事情必须以事实为依据以法律为准绳，不能失信于民。
（二）妥善解决好公证争议。发生公证争议是必然的。当事人有对公证书提出异议的权利，但是解决公证争议必须做到合法、合规、合情、合理。要严格执行《公证法》、《公证程序规则》以及《公证争议投诉处理办法》的规定，依照法定的程序妥善解决好公证争议问题。进一步健全完善公证争议的解决途径。制定更为细致、操作性更强的公证争议处理办法，便于当事人更好的维护合法权益，也便于公证机构、公证行业协会、人民法院更好的依法处理公证争议。加大对违规违纪的查处力度。建立完善公证失信惩戒机制，对于违反公证职业道德、违规办证的公证机构和公证员严格管理、严肃查处。
（三）切实提升公证社会公信力。公证行业要进一步加大
行业自律和诚信建设，建立完善公证公信评价机制。积极引导公证机构和公证人员带头维护法律权威，严格依照法律规定的权限和程序履行职责，诚信服务、诚信履职，维护行业的信誉；持续不断的加强公证队伍素质建设，内强素质、外树形象，提高从业人员的综合素质，建立更加科学、合理、公平的管理和分配制度，完善各项规章制度、严格按制度办事，树立公证机构对外法律服务的严肃性，加强公证危机公关事件的处置能力；狠抓公证质量，建立健全公证质量监督检查机制，制定公证质量保证措施，加大对错证违规办证的处罚力度。
（四）加强公证法律法规的宣传教育，提高全社会对公证的认同和尊重。公证行业要积极开展公证法制宣传教育，采取法律咨询、座谈会、研讨会、图片展、公证进入学校、进入社区等多种方式积极拓宽公证宣传渠道，加大宣传力度，加强对社会公众法治理念的教育，引导社会公众在经济民事生活更多运用公证手段来维护自身合法权益，告知当事人采取更为有效的法律手段解决公证争议。同时积极寻求法院等司法部门的支持，寻求社会其他部门、广大民众对公证的支持，提高公证行业的社会影响力，提高社会公众对公证的认同。
总之信访问题的处理是司法行政工作中的一个重要方面，解决好信访问题包括公证信访问题，才能切实履行好司法行政职能，维护好司法行政的执法公信力，发挥法律服务机构的社会作用，更好的服务于当前的经济建设和构建和谐社会的重任
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